สารานุกรมไทยสำหรับเยาวชนฯ / เล่มที่ ๒๗ / เรื่องที่ ๒ การบริหารราชการแผ่นดิน / คณะรัฐมนตรี

คณะรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีเป็นคณะบุคคล จึงประกอบด้วยบุคคลผู้มีตำแหน่งต่างๆ กันหลายคน ได้แก่ นายกรัฐมนตรี ซึ่งถือว่า เป็นหัวหน้าของคณะรัฐมนตรี มีอำนาจเรียกประชุม กำหนดเรื่อง ที่จะประชุม เป็นประธานในที่ประชุม และขอมติจากที่ประชุม ตลอดจนบังคับบัญชา หรือสั่งการในบางเรื่องได้ นอกจากนั้น ยังประกอบด้วยรัฐมนตรีอื่นๆ ซึ่งจะมีจำนวนเท่าใด สุดแต่รัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายอื่นจะกำหนด ในบางประเทศมิได้มีกฎหมายกำหนด แต่เป็นไปตามประเพณีการปกครอง ในประเทศไทย รัฐธรรมนูญในอดีตเคยกำหนดให้มีจำนวนต่างๆ กัน ปัจจุบัน กำหนดให้คณะรัฐมนตรีประกอบด้วยนายกรัฐมนตรี ๑ คน และรัฐมนตรีอื่นอีกไม่เกิน ๓๕ คน เท่ากับว่า คณะรัฐมนตรีของไทยมีจำนวนไม่เกิน ๓๖ คนนั่นเอง รัฐมนตรีอื่นดังกล่าวอาจกำหนดตำแหน่งให้เป็นรองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวง รัฐมนตรีว่าการทบวง รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวง และรัฐมนตรีช่วยว่าการ ทบวง ซึ่งจะมีจำนวนมากน้อยเท่าใดก็ได้ แต่จำนวนรวมกันต้องไม่เกิน ๓๕ คน เช่น ถ้าแต่งตั้งรองนายกรัฐมนตรี ๑๐ คน ก็เท่า กับว่าเหลือจำนวนรัฐมนตรีว่าการกระทรวง รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวง และอื่นๆ อีกเพียง ๒๕ คน อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่แต่งตั้งบุคคลเดียวให้ดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่ง เช่น เป็นทั้งรองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ถือว่ามีจำนวนคนเดียว นายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีต่างๆ นั้น กฎหมายถือว่า เป็นข้าราชการประเภทหนึ่ง แต่โดยที่การเข้าดำรงตำแหน่ง และการพ้นจากตำแหน่งอาศัยเหตุทางการเมือง มิใช่เข้ามาโดยการสอบคัดเลือก หรือการแต่งตั้งตามปกติ และมิได้พ้นไปโดยการเกษียณอายุ จึงเรียกว่า "ข้าราชการการเมือง" ซึ่งต่างจากข้าราชการทั่วไปที่เรียกว่า ข้าราชการประจำ ข้าราชการการเมืองเหล่านี้มีเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และถ้าดำรงตำแหน่งนานระยะหนึ่ง เมื่อพ้นจากตำแหน่งไป ก็จะได้รับเงินบำเหน็จเป็นก้อน หรือเงินบำนาญเป็นรายเดือนอีกด้วย คำว่า "คณะรัฐมนตรี" เป็นคำที่ใช้ในกฎหมาย มุ่งหมายถึงเฉพาะข้าราชการการเมืองผู้มีตำแหน่งรัฐมนตรีดังกล่าว ตรงกับที่ใช้ในภาษาอังกฤษว่า "Council of Ministers" หรือ "Cabinet" ยังมีอีกคำหนึ่งที่ใช้ควบคู่กันคือ คำว่า "รัฐบาล" หรือ "Government" ในบางครั้งคณะรัฐมนตรีและรัฐบาล มีความหมายอย่างเดียวกัน คือ คณะบุคคลฝ่ายการเมือง ผู้มีอำนาจหน้าที่กำหนดนโยบายและบริหารประเทศ แต่บางครั้ง คำว่า รัฐบาลอาจมีความหมายกว้างกว่านั้น เพราะอาจรวมไปถึงข้าราชการประจำ และเจ้าหน้าที่ทั้งหลายของฝ่ายบริหาร ที่ไม่ใช่ฝ่ายการเมืองอีกด้วย เช่น ตำรวจ ทหาร อัยการ เจ้าหน้าที่สรรพากร ข้าราชการครู อาจารย์มหาวิทยาลัยของรัฐ เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง เป็นต้น ทั้งนี้ก็เพื่อแยกให้เห็นว่า เป็นคนละฝ่ายกับภาคเอกชน และคนละฝ่ายกับสมาชิกรัฐสภา แต่คำว่า คณะรัฐมนตรีมีความหมายเฉพาะรัฐมนตรีเท่านั้น ไม่รวมถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐประเภทอื่น คณะรัฐมนตรีจึงมีความหมายต่างไปจากรัฐบาล อย่างไรก็ตาม คำกล่าวที่ว่า นายกรัฐมนตรีเป็นทั้งหัวหน้ารัฐบาล และหัวหน้าของคณะรัฐมนตรี เป็นสิ่งที่ถูกต้อง เพราะนายกรัฐมนตรีย่อมเป็นทั้งผู้นำของบรรดารัฐมนตรี อันเป็นฝ่ายการเมือง และบรรดาข้าราชการทั้งหลาย อันเป็นฝ่ายประจำ

ความเป็นมาของคณะรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีมีที่มาจากระบบที่ปรึกษา พระมหากษัตริย์อังกฤษในสมัยโบราณซึ่งเรียกว่า คณะองคมนตรี (Privy Council) พระมหากษัตริย์อังกฤษทรงแต่งตั้งที่ปรึกษาเหล่านี้ตามพระราชอัธยาศัย เพื่อช่วยวางนโยบายในการปกครองประเทศ แต่เนื่องจากคณะองคมนตรี หรือที่ปรึกษามักมาจากขุนนางตระกูลสำคัญ ที่มีอำนาจในแผ่นดิน บางครั้งก็มีการแก่งแย่งแข่งขันกันเองในหมู่ที่ปรึกษา หรือบางครั้งก็ขัดแย้งกับพระมหากษัตริย์ คณะองคมนตรีและพระมหากษัตริย์จึงมักมีเรื่องบาดหมางกันอยู่เสมอ จนกระทั่งพระ-มหากษัตริย์บางพระองค์ไม่ทรงปรึกษาหารือ กับคณะองคมนตรี ครั้นถึงคริสต์ศตวรรษที่ ๑๘ ความขัดแย้งมีมากขึ้น จนพระมหากษัตริย์บางพระองค์ทรงหันไปปรึกษากับองคมนตรีที่ไว้วางพระทัยเพียงบางคน ครั้นสมเด็จพระราชินีนาถแอนน์ (Queen Anne) สวรรคตใน ค.ศ. ๑๗๑๔ เจ้าชายจอร์จ ซึ่งเป็นเจ้าเยอรมันราชวงศ์แฮโนเวอร์ ได้เสด็จมาปกครองอังกฤษตามคำกราบทูลเชิญของคณะขุนนาง เพราะอังกฤษขาดสมาชิกพระ- ราชวงศ์สายตรงที่จะครองราชย์ได้ ในขณะที่พระราชวงศ์อื่นก็มีผู้ตั้งข้อรังเกียจต่างๆ ไปหมด เจ้าชายจอร์จเป็นเชื้อสายพระญาติที่พอจะครองราชสมบัติอังกฤษได้ จึงอภิเษกขึ้นเป็นพระเจ้าจอร์จที่ ๑ (King George I) แห่งอังกฤษ แต่พระองค์ไม่ทรงเอาพระทัยใส่ ในกิจการบ้านเมืองของอังกฤษ อีกทั้งไม่ทรง สันทัดภาษาอังกฤษด้วย เป็นเหตุให้พระองค์ไม่สามารถบริหารราชการแผ่นดินได้อย่าง ราบรื่น ทำให้บทบาทของคณะองคมนตรีลดลงไปด้วย ทั้งนี้เพราะนอกจากจะเคยขุ่นข้องหมองใจกับกษัตริย์พระองค์ก่อนๆ อยู่แล้ว ก็ยังจะมีกษัตริย์เชื้อสายเยอรมันที่ตรัสภาษาอังกฤษไม่ได้ และไม่สนพระทัยที่ จะปกครองบ้านเมืองมาเป็นประมุขอีกด้วย ในระยะนี้เองที่คณะเสนาบดีหรือคณะรัฐมนตรี ซึ่งแต่เดิมเคยบริหารประเทศภายใต้อำนาจ ของพระมหากษัตริย์และคณะองคมนตรี กลับกลายเป็นผู้ถือครองอำนาจในการบริหาร ราชการแผ่นดินแทน โดยในระยะแรกๆ พระเจ้าจอร์จที่ ๑ ก็เสด็จออกประชุมว่าราชการร่วมกับคณะเสนาบดีด้วย แต่เนื่องจากตรัสภาษาอังกฤษไม่ได้ จึงเป็นโอกาสให้ เซอร์รอเบิร์ต วอลโพล (Sir Robert Walpole) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ซึ่งมีความสามารถช่วยให้อังกฤษผ่านพ้นวิกฤติทางการเงินได้ และพอจะกราบบังคมทูลเป็นภาษาเยอรมันผสมภาษาละตินได้บ้าง เป็นผู้ที่มีบทบาทสำคัญอย่างมาก จนได้รับการแต่งตั้ง ให้เป็นหัวหน้าคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีหมายเลข ๑ (Prime Minister) ของอังกฤษ ซึ่งอีกหลายปีต่อมาตำแหน่งนี้เรียกว่า "นายกรัฐมนตรี" และเป็นที่รู้จักในระบบการเมืองของประเทศต่างๆ เกือบทั่วโลก หลังจากสมัยของวอลโพลแล้ว ระบบนี้ได้พัฒนาต่อไปอีกมาก จนกระทั่งสภาผู้แทนราษฎรของอังกฤษเห็นว่า ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเป็นตำแหน่งสำคัญ ที่จะให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามพระราชอัธยาศัยไม่ได้อีกแล้ว หากแต่ต้องได้รับความยินยอม จากสภาผู้แทนราษฎรเสียก่อน ผู้ที่จะได้รับความยินยอมได้ต้องเป็นผู้ที่มีชื่อเสียง และมีความสัมพันธ์กับสภาไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง เช่น เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือเป็นหัวหน้าพรรค ที่มีเสียงมากที่สุดในสภาผู้แทน ราษฎร หรือมิฉะนั้นก็ได้รับคะแนนเสียงสูงสุดจากการลงมติของสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น ในประเทศไทย คณะรัฐมนตรีมีที่มาจากคณะเสนาบดีในอดีต สมัยสุโขทัยยังไม่ปรากฏว่า มีคณะบุคคลช่วยในการปกครองหรือไม่ ปรากฏแต่หลักฐานในศิลาจารึกหลักที่ ๑ ว่า มีการปกครองแบบพ่อปกครอง ลูก และให้ราษฎรช่วยกัน "ถือบ้านถือเมือง" ครั้นถึงสมัยอยุธยาจึงเริ่มมีการตั้งตำแหน่งจตุสดมภ์ ๔ ตำแหน่ง คือ เวียง วัง คลัง นา มีเสนาบดีเป็นหัวหน้ารับผิดชอบแต่ละฝ่าย และมีสมุหนายกและสมุหพระกลาโหมเป็นหัวหน้าเสนาบดีสูงขึ้นไปอีกชั้นหนึ่ง แต่บทบาทเน้นหนักไปในทางการเป็นแม่ทัพใหญ่ และรับผิดชอบดูแลหัวเมืองฝ่ายเหนือและฝ่ายใต้เป็นสำคัญ จนกระทั่งถึงสมัยรัตนโกสินทร์ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงปรับปรุง และจัดระเบียบการปกครองบ้านเมืองใหม่ โดยทรงจัดตั้งกระทรวงต่างๆ ขึ้น มีเสนาบดีเป็นหัวหน้ากระทรวง มีปลัดทูลฉลองเป็นผู้กลั่นกรองเรื่องและช่วยราชการภายในกระทรวง มีการประชุมเสนาบดีในทำนองการประชุมคณะรัฐมนตรี แต่ไม่มีหัวหน้าคณะเสนาบดีในทำนองนายกรัฐมนตรี เพราะในการประชุมคณะเสนาบดี พระมหากษัตริย์ประทับเป็นประธานเอง หรือมิฉะนั้นก็ให้ที่ประชุมเลือกประธานเป็นครั้งคราว การบริหารราชการแผ่นดินโดยระบบคณะเสนาบดี ได้ดำเนินมาจนถึงรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งมีการจัดตั้งคณะองคมนตรีสภา ทำหน้าที่ให้คำปรึกษาในการปกครอง และการออกกฎหมายทำนองเดียวกับรัฐสภา และมีการจัดตั้งเสนาบดีสภาเป็นที่ประชุมปรึกษาของเสนาบดีทั้งหลาย การบริหารราชการแผ่นดินในอดีตก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองจึงเป็นเรื่องของพระมหากษัตริย์โดยตรง การแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งก็ดี การกำหนดนโยบายในการบริหารก็ดี การควบคุมการบริหารก็ดี เป็นเรื่องตามพระราชอัธยาศัย เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองในวันที่ ๒๔ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๗๕ แล้ว พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามฉบับชั่วคราว พุทธศักราช ๒๔๗๕ อันเป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวฉบับแรก ได้กำหนดให้มีคณะบุคคลขึ้นคณะหนึ่ง มีจำนวน ๑๕ คน ทำหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินเรียกว่า "คณะกรรมการราษฎร" ผู้เป็นหัวหน้าเรียกว่า "ประธานกรรมการราษฎร" ผู้ทำหน้าที่นี้คนแรก คือ พระยามโนปกรณ์นิติธาดา (ก้อน หุตะสิงห์) ต่อมาเมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรก คือ ฉบับวันที่ ๑๐ ธันวาคม พ.ศ. ๒๔๗๕ แล้ว ตำแหน่งเหล่านี้เรียกใหม่ว่า "คณะรัฐมนตรี" "รัฐมนตรี" และ "นายกรัฐมนตรี" จนถึงบัดนี้

หัวข้อก่อนหน้า

หัวข้อถัดไป